中國民用航空局黨組書記 局長 宋志勇
作為新質(zhì)生產(chǎn)力的典型代表之一，通用航空和低空經(jīng)濟在政策引導和技術(shù)創(chuàng)新的雙重推動下，正快速崛起成為萬億級的產(chǎn)業(yè)新賽道。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》特別強調(diào)，要“發(fā)展通用航空和低空經(jīng)濟”。習近平總書記就推動通用航空和低空經(jīng)濟安全發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展作出系列重要指示批示，為推動通用航空和低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了方向指引和根本遵循。中國民用航空局認真學習領會習近平總書記關于發(fā)展通用航空和低空經(jīng)濟的重要指示批示精神，深入貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，深化理解低空經(jīng)濟的科學內(nèi)涵，準確把握通用航空和低空經(jīng)濟的內(nèi)在聯(lián)系，深刻認識安全是低空經(jīng)濟發(fā)展的基石，進一步提高認識、理清思路、明確舉措，積極推動通用航空和低空經(jīng)濟安全、高效和可持續(xù)發(fā)展。
深刻認識發(fā)展通用航空和低空經(jīng)濟的重大意義
習近平總書記強調(diào)，“發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力是推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和重要著力點”。低空經(jīng)濟作為新質(zhì)生產(chǎn)力的代表之一，是培育競爭新優(yōu)勢、打造增長新引擎、開辟產(chǎn)業(yè)新賽道、增強發(fā)展新動能的戰(zhàn)略選擇，是加快構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系和強國建設的關鍵力量，對實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化具有重要的戰(zhàn)略意義。
落實國家戰(zhàn)略，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供新動能。低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈條長、應用場景廣、帶動能力強且科技含量高、創(chuàng)新要素集中，在傳統(tǒng)通用航空業(yè)態(tài)基礎上融合了以無人機為支撐的新型低空生產(chǎn)服務方式，通過信息化、數(shù)字化管理技術(shù)賦能，與更多經(jīng)濟社會活動相結(jié)合，開辟新的應用場景和商業(yè)模式，顯著提高了經(jīng)濟社會活動效率和用戶體驗，形成了一種容納并推動多領域協(xié)調(diào)發(fā)展的極具活力和創(chuàng)造力的綜合經(jīng)濟形態(tài)，具有新質(zhì)生產(chǎn)力的顯著特征。近年來，低空經(jīng)濟在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務業(yè)和居民消費等領域均有廣泛應用，通過不斷突破創(chuàng)新，兼具改造升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、培育壯大新興產(chǎn)業(yè)、加快布局未來產(chǎn)業(yè)的重要作用，在拉動有效投資、創(chuàng)造消費需求、提升創(chuàng)新能級等方面潛力巨大，是推動建設制造強國、科技強國、交通強國的重要支撐，對構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系具有重要意義。
增進民生福祉，為滿足人民生產(chǎn)生活需求提供新供給。
低空經(jīng)濟廣泛應用于基礎設施巡查、應急救援、城市巡邏、森林防火、醫(yī)療救護等公共服務領域，通過數(shù)據(jù)共享構(gòu)建便捷高效的一體化治理體系，有效提升公共服務效率，為保障人民生命財產(chǎn)安全提供重要手段。低空經(jīng)濟對固定基礎設施依賴低，影視航拍、空中游覽、消費娛樂等應用場景的拓展帶動了文旅、體育等產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，普通大眾的航空消費門檻大幅降低，對促進居民消費升級效果顯著。隨著低空飛行活動應用場景向城市空中交通等領域拓展，無人機物流配送、低空運輸?shù)葘⑦M一步改善城市貨物流通和人員往來的交通條件，更好滿足人民群眾生產(chǎn)生活需求，為共同富裕和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供新的有利條件。
豐富民航業(yè)態(tài)，為譜寫交通強國建設民航新篇章提供新途徑。低空經(jīng)濟作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，既包括傳統(tǒng)通用航空業(yè)態(tài)，又融合無人駕駛航空新業(yè)態(tài)，逐漸成為民航業(yè)與相關產(chǎn)業(yè)交融互動的重要平臺，將顯著提升民航業(yè)的戰(zhàn)略承載力、影響力、帶動力。一方面，通過新技術(shù)應用、新業(yè)態(tài)拓展、新模式創(chuàng)新，促進傳統(tǒng)通用航空產(chǎn)業(yè)迭代升級，進一步補齊傳統(tǒng)通用航空發(fā)展短板，為我國通用航空業(yè)發(fā)展提供新動力；另一方面，無人駕駛航空較傳統(tǒng)通用航空具有低成本、低門檻等優(yōu)勢，豐富了高效出行、物流運輸?shù)群娇障M場景，拓展了航空市場服務空間。低空經(jīng)濟依托航空與數(shù)字技術(shù)融合，加快民航數(shù)字化轉(zhuǎn)型和管理模式重塑，驅(qū)動民航產(chǎn)業(yè)組織方式、運行管理模式、安全監(jiān)管體系等由人工管理向智能管理“躍升”，推動民航實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
賦能航空制造，為關鍵技術(shù)創(chuàng)新應用提供新空間。低空經(jīng)濟創(chuàng)新驅(qū)動特征明顯，與新材料、新能源以及導航、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)、5G、大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)深度融合，對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟格局重塑作用強，越來越成為全球主要經(jīng)濟體角逐的新領域。發(fā)展低空經(jīng)濟有利于充分發(fā)揮我國技術(shù)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，加快在民用航空領域的技術(shù)突破和應用創(chuàng)新，推動傳統(tǒng)通用航空在材料、設計、制造等領域?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)通航制造技術(shù)落后局面，推動我國在全球航空競爭中實現(xiàn)“換道超車”。當前，人工智能、新能源、量子信息、通信技術(shù)、先進制造等領域成為全球技術(shù)產(chǎn)業(yè)競爭的新前沿，發(fā)展低空經(jīng)濟有利于發(fā)揮我國應用場景廣、市場規(guī)模大的優(yōu)勢，為新技術(shù)的融合創(chuàng)新創(chuàng)造新的市場空間，為我國在關鍵領域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)鏈自主可控提供重要保障。
準確把握發(fā)展通用航空和低空經(jīng)濟的現(xiàn)實基礎和形勢要求
近年來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視低空經(jīng)濟發(fā)展，在宏觀層面和頂層設計上不斷作出戰(zhàn)略部署。2022年12月，中共中央、國務院印發(fā)《擴大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022—2035年）》，提出要積極發(fā)展服務消費，加快培育低空等旅游業(yè)態(tài)，釋放通用航空消費潛力。2023年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出，打造低空經(jīng)濟等若干戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。2024年1月1日，《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》施行，促進無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。2024年3月，《政府工作報告》提出，要積極打造低空經(jīng)濟等新增長引擎。黨中央這些重大決策部署，為推動通用航空和低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了行動指南和科學方法。
通用航空為低空經(jīng)濟發(fā)展奠定了堅實基礎。近年來，民航局加強組織領導，強化規(guī)劃引領，樹立分類管理理念，刀刃向內(nèi)深化改革，著力強化創(chuàng)新試點，加強低空飛行服務保障，不斷改善通航運行環(huán)境。修訂民航法規(guī)30余部，初步建立通用航空法規(guī)標準體系；推進低空飛行服務保障體系建設，推動簡化低空飛行計劃申報和審批；民用無人駕駛航空器綜合管理平臺上線運行，基本實現(xiàn)空域劃設、適飛空域信息查詢、飛行活動申請等一體化綜合監(jiān)管服務；批準無人機低空物流體系建設試點，建立17個民用無人駕駛航空試驗區(qū)和3個試驗基地，覆蓋城市、海島、支線物流和綜合應用拓展等典型場景應用。飛行培訓、短途運輸、農(nóng)林植保、基礎設施巡查等傳統(tǒng)通航作業(yè)穩(wěn)步增長，空中游覽、跳傘飛行、應急救援、醫(yī)療救護等新業(yè)態(tài)加速發(fā)展，無人機在消費娛樂、地理測繪、影視航拍等領域廣泛應用，無人機物流實現(xiàn)區(qū)域規(guī)模化應用，森林消防、通信中繼、人工影響天氣、邊防后勤保障等場景不斷開發(fā)，城市空中交通出行正在積極探索。截至2024年11月底，我國通航企業(yè)達到744家，在冊通用航空器3226架，通用機場470個；無人機運營企業(yè)近1.9萬家，國內(nèi)注冊無人機215.8萬架；2024年1—11月份，傳統(tǒng)通航飛行123萬小時，近3年年均增速約12%，無人機飛行2544.9萬小時，同比增長15.3%。
低空經(jīng)濟為通用航空轉(zhuǎn)型升級提供廣闊空間。通用航空業(yè)作為低空經(jīng)濟發(fā)展主體，在能源技術(shù)、新一代信息技術(shù)變革的引領下，正加速向無人化、綠色化、智能化迭代創(chuàng)新，以無人機、電動垂直起降航空器（eVTOL）研發(fā)應用為代表的新能源、智能化通航產(chǎn)業(yè)，已成為低空經(jīng)濟主導產(chǎn)業(yè)，有望達到萬億級市場規(guī)模，將迎來像新能源汽車一樣實現(xiàn)“換道超車”的重大機遇。據(jù)專業(yè)機構(gòu)測算，目前我國低空經(jīng)濟規(guī)模已超過5000億元，到2030年有望達到2萬億元。但也要看到，現(xiàn)有的管理理念、法規(guī)體系、服務保障體系、監(jiān)管技術(shù)手段等與低空經(jīng)濟發(fā)展需求特別是安全發(fā)展的要求還不適應，存在著頂層設計不足、要素投入不夠、創(chuàng)新能力不強、治理水平不高、市場活力有待激發(fā)等問題。
總體看，我國低空經(jīng)濟正加快向成長期邁進，在運行主體、技術(shù)路線、應用場景、管理體系等方面呈現(xiàn)出許多新特征、新要求，需要在傳統(tǒng)通用航空基礎上加快科技賦能和迭代升級。在供給側(cè)方面，加大政策、技術(shù)、資本、基礎設施等要素投入；在需求側(cè)方面，利用好擴大內(nèi)需政策和居民消費升級拓展低空經(jīng)濟市場空間。未來，我國低空經(jīng)濟發(fā)展將進入快速發(fā)展期，集中體現(xiàn)為應用場景多元拓展、基礎設施加快建設、標準體系健全完善、行業(yè)治理邏輯重塑，必須統(tǒng)籌處理好發(fā)展和安全的關系，把握好政策的時度效，實現(xiàn)市場需求和安全保障能力動態(tài)平衡。
積極擔當作為，推動通用航空和低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展
習近平總書記指出，“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，也能發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”，“各地要堅持從實際出發(fā)，先立后破、因地制宜、分類指導”。這一重要論述揭示了發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的內(nèi)在邏輯和實踐路徑，為推動通用航空和低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了根本遵循。民航局將牢固樹立安全發(fā)展理念，堅持安全第一不動搖，切實履行國家民用航空主管部門職責，準確把握低空經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，立足職能定位，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，積極擔當作為，創(chuàng)新管理模式，加大資源投入，著力提高推動通用航空和低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的能力和水平，努力構(gòu)建安全、高效、順暢的運行服務保障體系，有力支撐通用航空和低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
牢固樹立安全發(fā)展理念。安全是低空經(jīng)濟發(fā)展的前提和基石。貫徹總體國家安全觀，立足自身職責，強化低空安全運行監(jiān)管，健全完善差異化精準監(jiān)管政策機制。建立健全各類飛行活動的安全運行規(guī)則、標準以及相關監(jiān)管政策。建立健全應急保障機制，加強與國際民航組織以及國外民航當局的合作與交流，共同推動制定和實施低空運行安全標準。
強化規(guī)劃政策引領。堅持當前和長遠相結(jié)合、國際和國內(nèi)相銜接，緊密結(jié)合低空經(jīng)濟特征和我國發(fā)展實際，強化規(guī)劃引領和基礎理論研究，完善低空運行統(tǒng)計監(jiān)測制度，健全低空經(jīng)濟法規(guī)標準框架，印發(fā)實施《推進通用航空和低空經(jīng)濟安全有序發(fā)展實施方案》，優(yōu)化促進通用航空和低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的政策措施。
強化適航審定能力建設。適航審定是民用航空器安全的保證書、市場應用的通行證。針對航空器型號多、技術(shù)更新快、產(chǎn)品迭代快、應用場景復雜的特征，不斷完善基于“運行風險、分類管理”的無人機適航審定模式，探索引入社會力量支撐適航審定工作機制。發(fā)揮專家作用，優(yōu)化適航標準體系，創(chuàng)新審定形式。加強人才培養(yǎng)和科技投入，加快形成適應通用航空和低空經(jīng)濟發(fā)展需求的適航審定能力。
健全飛行服務保障體系。飛行服務保障體系是低空飛行活動實現(xiàn)高效運行的管理中樞。堅持統(tǒng)一標準、統(tǒng)一接口，推動布局空天地一體的通信導航監(jiān)視基礎設施，與城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型協(xié)同推進，軍地民設施數(shù)據(jù)共用共享。完善低空飛行服務法規(guī)標準體系，強化飛行服務保障能力建設，加快低空空中航行能力建設，著力構(gòu)建服務有效、監(jiān)管有力、數(shù)據(jù)精準、即時互聯(lián)的低空飛行服務保障體系。
完善低空基礎設施體系。基礎設施建設是推動低空經(jīng)濟發(fā)展的基礎條件。堅持以安全發(fā)展、集約高效、智慧綠色為導向，以加大建設和運行管理標準供給、強化央地協(xié)同、簡化審批流程為重點，支持垂直起降基礎設施加快建設，分類簡化機場建設程序與標準，優(yōu)化通用機場和起降點布局，全面提升通用航空和低空經(jīng)濟基礎設施供給質(zhì)量。
加強運營服務市場準入管理。市場準入管理是發(fā)揮政府作用、引導市場健康發(fā)展的重要抓手。堅持統(tǒng)籌兼顧、分類施策，聚焦不同場景業(yè)態(tài)的市場準入、事中事后監(jiān)管和消費者權(quán)益保護等需求，以運營人、運營企業(yè)的資格能力建設為重點，以保障安全運行和提升服務質(zhì)量為導向，完善市場監(jiān)管政策，引導培育低空經(jīng)濟應用場景，激發(fā)市場活力，規(guī)范市場秩序，構(gòu)建良好的通用航空和低空經(jīng)濟市場生態(tài)。
提升低空運行監(jiān)管效能。安全監(jiān)管是低空經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，充分適應低空飛行活動帶來的安全態(tài)勢變化，完善低空運行規(guī)則標準，明確各級管理主體監(jiān)管職責，創(chuàng)新安全監(jiān)管理念，加快構(gòu)建“行業(yè)管理+社會管理”的分級分類多元治理模式，夯實監(jiān)管能力，提升監(jiān)管效能，以高水平安全保障通用航空和低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。