——解讀《國內(nèi)通程航班管理辦法》
本報記者 潘瑾瑜
日前，民航局印發(fā)《國內(nèi)通程航班管理辦法》（以下簡稱《辦法》），對國內(nèi)通程航班（以下簡稱“通程航班”）的基本原則與適用范圍、參與方的權(quán)利與義務(wù)、事前事中事后等工作要求、行業(yè)監(jiān)督與支持政策等作出了全面系統(tǒng)的規(guī)定。《辦法》的編制背景是怎樣的，對于推進(jìn)“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”和行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展將帶來哪些積極影響？《辦法》確立了哪些基本原則，將如何更好促進(jìn)通程航班的平臺建設(shè)和監(jiān)督管理工作？下一步，還將開展哪些創(chuàng)新“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”服務(wù)模式的相關(guān)工作？圍繞這些問題，記者作了采訪。
優(yōu)化頂層設(shè)計推動增量提質(zhì)
由拉薩到成都，再由成都到北京，兩段航程、一次值機、行李直掛，其間只需70分鐘在天府機場高效中轉(zhuǎn)——7月25日，國內(nèi)首條出藏的中轉(zhuǎn)通程快線拉薩貢嘎—成都天府—北京首都航線完成了首個通程航班的飛行。這條“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”中轉(zhuǎn)通程快線在不增加資源投入和安全運行保障壓力的前提下，有效提升西藏航線網(wǎng)絡(luò)通達(dá)性，為西藏地區(qū)人民群眾提供了更多的出行選擇。
“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”是在國內(nèi)外理論研究與實踐基礎(chǔ)上，立足新時代、新國情提出的一種航空運輸服務(wù)模式創(chuàng)新，它指的是以通程航班為主要載體，以中轉(zhuǎn)便利化為支撐，依托信息化、數(shù)字化平臺，構(gòu)建干線、支線、通航短途運輸間航線互聯(lián)、機場互通的航空運輸網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)國內(nèi)主要城市高效暢通、偏遠(yuǎn)地區(qū)城市有效連通，最終形成“全國民航一張網(wǎng)”。
2021年底，民航局印發(fā)《創(chuàng)新“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”服務(wù)模式實施意見》。為了形成試點帶動示范效應(yīng)，民航局相繼批復(fù)了鄂爾多斯、云南、成都天府—拉薩、新疆等試點工程，統(tǒng)籌清算中心建設(shè)“通程航班服務(wù)管理平臺”（以下簡稱“通程平臺”），實施通程航班信息錄入、政府服務(wù)監(jiān)管等職能；支持中國航信建設(shè)“民航中轉(zhuǎn)旅客服務(wù)平臺”（以下簡稱“中轉(zhuǎn)平臺”），解決地面服務(wù)操作信息化保障問題，使兩大平臺為“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”信息化、數(shù)字化應(yīng)用提供了有力保障。數(shù)據(jù)顯示，截至2023年9月14日，通程平臺共加入航空公司35家、機場142個、航空銷售網(wǎng)絡(luò)平臺5個，共組合通程航班3046班，新增城市對816組，日均航班執(zhí)行數(shù)量和服務(wù)旅客量較2023年3月底分別增長841%、1216%；中轉(zhuǎn)平臺共上線機場204個，小程序端注冊旅客達(dá)到47.6萬人，服務(wù)旅客26.9萬人次，共保障1328萬人次中轉(zhuǎn)旅客辦理一次值機、1381萬件行李辦理行李直掛。
“當(dāng)前，‘干支通，全網(wǎng)聯(lián)’航空運輸網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)已經(jīng)站在了新的起點上，正處于增量提質(zhì)的關(guān)鍵時期”。民航局運輸司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，為了進(jìn)一步推廣通程航班業(yè)務(wù)，規(guī)范國內(nèi)通程航班市場主體行為，明確國內(nèi)通程航班業(yè)務(wù)開展流程及管理要求，鼓勵各方參與并推廣通程航班服務(wù)，亟須出臺《辦法》這樣的規(guī)范性文件加強頂層規(guī)劃、指導(dǎo)行業(yè)實踐。
中國民航科學(xué)技術(shù)研究院航空運輸研究所主任經(jīng)濟師鐘山分析認(rèn)為，《辦法》對于行業(yè)發(fā)展具有多方面意義。“《辦法》將在國內(nèi)航空市場上更好推廣應(yīng)用‘干支通，全網(wǎng)聯(lián)’與通程航班，這將進(jìn)一步激發(fā)釋放國內(nèi)市場潛力，增強行業(yè)發(fā)展韌性；這也有利于在不增加時刻資源增量投入的情況下，通過服務(wù)模式創(chuàng)新增加航線網(wǎng)絡(luò)供給，有效滿足老百姓出行需求，緩解時刻資源緊張局面，實現(xiàn)降本增效，助力行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。同時，‘干支通，全網(wǎng)聯(lián)’與通程航班服務(wù)在行業(yè)內(nèi)更加廣泛地應(yīng)用，也將促進(jìn)國產(chǎn)民機多飛多用、深挖潛力，為成熟商業(yè)運行探索路徑、積累經(jīng)驗。此外，‘干支通，全網(wǎng)聯(lián)’與通程航班以有效市場和有為政府推動形成中國示范案例，實現(xiàn)‘一次支付、一次值機、一次安檢、行李直掛、全程無憂’通程航班服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，是世界范圍內(nèi)的管理創(chuàng)新。《辦法》實施后，行業(yè)主管部門將積極推動‘干支通，全網(wǎng)聯(lián)’標(biāo)準(zhǔn)‘走出去’，夯實民航企業(yè)合作基礎(chǔ)，拓展合作空間，引領(lǐng)國際合作，擦亮中國民航服務(wù)品牌”。
值得注意的是，《辦法》還將進(jìn)一步促進(jìn)“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”航空運輸網(wǎng)絡(luò)體系構(gòu)建，助力區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，保障偏遠(yuǎn)地區(qū)居民基本出行需求和權(quán)利。未來，將有更多三、四線城市居民通過“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”和通程航班開啟他們的首乘之旅。
提供統(tǒng)一規(guī)范明確發(fā)展導(dǎo)向
作為行業(yè)規(guī)范性文件，《辦法》規(guī)定了哪些具體事項，將如何為通程航班的運行、管理提供指導(dǎo)？
從文件中可以看到，《辦法》明確了國內(nèi)通程航班的基本概念、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、基本原則等，為后續(xù)開展通程航班業(yè)務(wù)的運行、監(jiān)管、統(tǒng)計等提供支撐；明確了通程航班參與主體的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)和國內(nèi)通程航班主體多元的特征，明確回答了“誰能做、誰來做、做什么、怎么做”的問題；按照國內(nèi)通程航班事前、事中、事后的流程開展明確了相關(guān)業(yè)務(wù)流程及監(jiān)管事項，實現(xiàn)了全流程閉環(huán)管理；明確了相關(guān)政策支持體系，注重服務(wù)國家戰(zhàn)略，深入支持鄉(xiāng)村振興，圍繞企業(yè)在國內(nèi)通程航班實際運行中涉及的相關(guān)痛點、堵點，持續(xù)強化通程航班的政策供給與資源保障，更好地滿足偏遠(yuǎn)地區(qū)旅客出行需求。
云南瀘沽湖是我國著名的旅游勝地，今年，隨著景區(qū)正常開放，各地游客接踵而至。瀘沽湖機場一方面大力發(fā)展通程航班，通過通程平臺備案通程航線19條，覆蓋了北京、上海、武漢、青島、南京等主要客源城市；另一方面，協(xié)調(diào)航空公司向當(dāng)?shù)丶芭R近地區(qū)旅客提供折扣，對優(yōu)惠票價及昆明機場“經(jīng)昆飛易暢轉(zhuǎn)”等優(yōu)惠政策加大宣傳力度，充分挖掘市場潛力。今年上半年，瀘沽湖機場共向昆明樞紐貢獻(xiàn)中轉(zhuǎn)旅客吞吐量1.07萬人次，協(xié)同運輸量1.42萬人次，經(jīng)昆中轉(zhuǎn)旅客占機場旅客吞吐量的75%。
可以看出，“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”與通程航班是一項涉及旅客出行全流程、行業(yè)發(fā)展全要素、關(guān)聯(lián)主體多部門的系統(tǒng)性工程，既涉及政府、企業(yè)、市場、社會各個主體，也涉及規(guī)劃、建設(shè)、運營、監(jiān)管各個環(huán)節(jié)，具有主體多元、流程復(fù)雜、要素集聚等特征，必須以系統(tǒng)思維來推進(jìn)。基于對現(xiàn)階段“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”與通程航班的認(rèn)識，《辦法》提出了“堅持市場主導(dǎo)”“堅持政府引導(dǎo)”“堅持安全發(fā)展”“堅持智慧賦能”四個基本原則。
這些基本原則的提出有哪些必要性？民航局運輸司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，從發(fā)展階段來看，“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”與通程航班既要立足市場化發(fā)展，也離不開政府培育。一方面，要突出“有效市場”，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，支持行業(yè)單位自愿開展通程航班合作，加快推進(jìn)“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”航空運輸網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，構(gòu)建全國統(tǒng)一的民航大市場；另一方面，要強化“有為政府”，進(jìn)一步深化“放管服”改革，優(yōu)化政策體系供給，強化監(jiān)督落實，確保行業(yè)資源實現(xiàn)高效配置，加快構(gòu)建“廣覆蓋、多層次、差異化”的國內(nèi)航線航班網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)“人享其行”。
從發(fā)展目標(biāo)來看，“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”與通程航班以提升旅客體驗作為根本出發(fā)點與落腳點，而網(wǎng)絡(luò)服務(wù)能力的提升既包括航線網(wǎng)絡(luò)的通達(dá)性，也包括航線的安全運行水平與服務(wù)品質(zhì)。堅持“安全第一”，為旅客提供快速、便捷、舒適、準(zhǔn)點的出行服務(wù)，才能實現(xiàn)規(guī)模化和可持續(xù)發(fā)展，更好推進(jìn)“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”通程航班服務(wù)提質(zhì)擴面。
從發(fā)展效果來看，“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”與通程航班作為智慧民航建設(shè)的重要舉措，在不增加航線、航班、運力等資源投入的前提下，能夠以航空市場內(nèi)需釋放和企業(yè)內(nèi)部挖潛，增強旅客黏性，增加機場、航企的主業(yè)收入；通過中轉(zhuǎn)數(shù)字化雙平臺建設(shè)，便利中轉(zhuǎn)旅客在機場停留時體驗餐飲、休閑、旅游、購物，帶來非航收入，形成新的收益增長點；在技術(shù)集成驅(qū)動下，還可降低人工、設(shè)施投入成本。這種降本增效能夠充分調(diào)動企業(yè)的積極性，進(jìn)一步推動“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
促進(jìn)多方參與攜手共同發(fā)力
“一次支付、一次值機、一次安檢、行李直掛、全程無憂”是通程航班旅客能夠享受的便捷服務(wù)，而在這背后，從前期的協(xié)議簽訂、系統(tǒng)對接、信息錄入，到通程航班的客票銷售、旅客值機、旅客中轉(zhuǎn)、行李托運，再到后期的銷售過程要求、不正常保障、數(shù)據(jù)報送、行業(yè)監(jiān)管與自律，通程航班的運行涉及諸多環(huán)節(jié)。作為與《中國民用航空國內(nèi)航線經(jīng)營許可規(guī)定》《公共航空運輸旅客服務(wù)管理規(guī)定》《航班正常管理規(guī)定》《民用航空安全檢查規(guī)則》配套的重要行政規(guī)范性文件，《辦法》也將成為行業(yè)監(jiān)管工具箱建設(shè)的重要組成部分，進(jìn)一步強化通程航班的平臺建設(shè)與監(jiān)管工作。
鐘山認(rèn)為，《辦法》實施后，將通過明確清晰各主體的相關(guān)職責(zé)，促進(jìn)部門間相互配合，實現(xiàn)目標(biāo)同向、靶向發(fā)力。在平臺建設(shè)方面，《辦法》將有利于通程航班各主體多方參與、共同發(fā)力，完善相關(guān)工作機制與合作模式，簡化相關(guān)工作流程，不斷優(yōu)化通程平臺和中轉(zhuǎn)平臺功能，實現(xiàn)數(shù)字化雙平臺融合發(fā)展，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、保障有力。圍繞數(shù)字安全，《辦法》也明確了數(shù)字化雙平臺與第三方信息化平臺的安全責(zé)任與要求，完善了數(shù)據(jù)相關(guān)管理體系。在監(jiān)督管理方面，《辦法》將促進(jìn)行業(yè)與協(xié)會、民航與社會共同形成合力，形成圍繞“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”與通程航班關(guān)鍵資源目標(biāo)同向、措施一體的政策體系，強化政策協(xié)同，也將推動通過技術(shù)手段實現(xiàn)監(jiān)管的數(shù)字化、智慧化，便于后續(xù)各項工作的落地實施監(jiān)督。
民航局運輸司相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，下一步，圍繞創(chuàng)新“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”服務(wù)模式，行業(yè)還將從多方面采取措施，持續(xù)發(fā)力。一是進(jìn)一步提高政治站位，科學(xué)謀劃頂層設(shè)計。全行業(yè)將認(rèn)真貫徹落實黨中央決策部署，樹牢全局意識和系統(tǒng)觀念，全面推進(jìn)“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”各項工作，將“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”下一步工作納入《“十四五”航空運輸網(wǎng)絡(luò)專項規(guī)劃》中期修編內(nèi)容，并做好與其他規(guī)劃的銜接；同時依托民航局“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”航空運輸網(wǎng)絡(luò)體系推進(jìn)工作專班，統(tǒng)籌推進(jìn)航權(quán)時刻、機隊引進(jìn)、運價管理、安檢流程、設(shè)施優(yōu)化、財經(jīng)保障以及預(yù)先飛行計劃管理等政策優(yōu)化工作，并研究建立“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”工作推進(jìn)成效評價指標(biāo)體系和督辦機制，抓實抓細(xì)監(jiān)督落實。
二是深入實施改革創(chuàng)新，構(gòu)建高質(zhì)量航線網(wǎng)絡(luò)體系。進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗、固化機制，在充分發(fā)揮市場配置資源決定性作用的前提下，深入實施鄂爾多斯、云南、新疆、天府—拉薩試點工程，推動試點提質(zhì)擴面；積極支持國產(chǎn)民機服務(wù)“干支通”航線網(wǎng)絡(luò)，拓展市場化發(fā)展空間；聚焦“通堵點、補斷點”，堅持安全第一，積極穩(wěn)妥發(fā)展通航短途運輸；引導(dǎo)航空公司通過“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”形成各具特色的發(fā)展模式和服務(wù)品牌，為旅客提供差異化、個性化服務(wù)；鼓勵引導(dǎo)市場主體進(jìn)一步豐富中轉(zhuǎn)服務(wù)內(nèi)容，提升中轉(zhuǎn)服務(wù)的精細(xì)化、精準(zhǔn)化水平；持續(xù)推進(jìn)“中轉(zhuǎn)+”產(chǎn)品打造，營造良好行業(yè)發(fā)展生態(tài)。
三是不斷提升政策協(xié)同水平，營造良好發(fā)展環(huán)境。持續(xù)更新發(fā)布《民航旅客中轉(zhuǎn)便利化實施指南》，完善通程航班標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系；充分發(fā)揮中國航協(xié)、中國民用機場協(xié)會等行業(yè)協(xié)會作用，制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加強行業(yè)自律，引導(dǎo)市場主體提升服務(wù)品質(zhì)；不斷優(yōu)化通程平臺和中轉(zhuǎn)平臺功能，加強基層一線人員培訓(xùn)，扎實推進(jìn)“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”數(shù)字化雙平臺融合發(fā)展，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、保障有力；強化航線航班、時刻管理、財經(jīng)等方面政策供給，引導(dǎo)航空公司、機場運營通程航班，擴大市場覆蓋面；積極宣傳推廣中國方案，輸出中國“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”標(biāo)準(zhǔn)體系，引導(dǎo)各國形成共識、加強合作，加快推動形成全球民航戰(zhàn)略合作新格局。